广东将采用人工岛方式围海造地，图为河北唐山南堡油田1号人工岛。（资料图片）

图为珠江口的三个重点填海地区。（资料图片）

    四部门立规剑指“向大海要地”热

    4月1日起，由监察部、原人事部、财政部、国家海洋局4部门联合制定的《海域使用管理违法违纪行为处分规定》正式施行。首部关于海域使用管理违法违纪行为处分的专门规章的出台，凸显当前违规批海、占海行为不断增多、非法填海圈地现象的严重性。

    作为公务员法的第一个配套性规定，这一规章建立了海域违法使用的惩戒机制，明确了任免机关、监察机关和海洋行政主管部门在查处海域使用管理违法违纪案件中的案件移送制度，这将有力改变过去由于案件移送不及时、应当移送的不移送以及在移送过程中互相扯皮等情况，有效惩处海域使用管理违法违纪行为。对于那些有政府“撑腰”、有“政绩工程”打掩护的违法用海者，蓝色国土今后将不再是任其攫取利益和政绩的资源。 

   沿海各省市都计划“向大海要地”

    近年来，在海洋经济快速发展的同时，我国海域使用管理取得了突破性进展。海域使用权被确立为基本的用益物权。海岛保护与管理进一步加强，海洋功能区划制度日趋完善，海域权属管理全面规范，海域有偿使用制度建设迈上新台阶。全国海域行政区域界线的勘定工作取得重要进展，6条省际海域行政区域界线协议书签订完成。

    然而，由于土地资源的稀缺，尤其是我国18亿亩耕地红线划定后，填海造陆以其可有效缓解经济发展中建设用地不足矛盾，在我国沿海许多地区悄然流行，“向大海要地”现象日益凸显。据国家有关部门统计，从2002年至2007年，我国围填海总面积从20平方公里快速增加到134平方公里。沿海各省市的“十一五”规划中，均有围海填海的计划。

    天津市水利科学研究所名誉所长曹大正说，近几年来，从渤海湾到东南沿海，各省市围海、填海项目陆续开工建设，其规模和速度在历史上都前所未有。这些项目多数是依法申请、审批，但申请海域使用论证材料多为局部评价，缺少区域宏观论证。这样带来的后果是某围海、填海项目局部论证可行，相邻项目局部论证也可行，实际上区域整体分析可能不可行。这种现象在一些跨省市、半封闭海湾的围海填海工程项目中表现得更为突出，这些海湾涉及周边省市的协调，目前建立区域性的宏观环境评价体系难度很大。

    不合理造陆的三大生态后患

    天津农学院副院长邢克智说，大规模不合理的造陆，会对该地区的水动力、生态产生巨大而恶劣的影响。

    一是严重破坏近海生态。近年来，我国沿海地区多次出现大规模赤潮，不仅对近海生物链构成威胁，导致物种减少，而且给沿海的海水养殖业和海洋渔业带来巨大危害。造陆主要用于城市建设和工农业生产，各种污染物增加，增大了赤潮发生的概率。围海还直接改变了鱼群栖息地的地形地貌，破坏了鱼类的洄游栖息地，一些沿海的大规模工程是导致相关海域近年渔业资源急剧衰退的主要原因之一。

    二是导致港口航道淤积。近海造陆使得海水潮差变小，潮汐的冲刷能力降低，加快了港口的深水长航道淤积速度。如上世纪50年代到80年代，广东汕头湾被围去近70平方公里，纳潮量由1956年的2.96亿立方米锐减到80年代的1.5亿立方米，致使湾口外航道的水流明显减慢并淤浅，后耗巨资修建外导流堤，但见效不大，万吨轮进出受航道水深限制，近年不得不在湾口外另寻深水港。有关专家担心，随着渤海湾曹妃甸、天津港等地区大规模的围海造陆，渤海湾潮流动力不断减弱可能会对天津港、黄骅港等港口产生不利影响。

    三是不利于泄洪。围海造陆使岸线缩短、湾体缩小，阻塞了部分入海河道，影响了洪水的下泻；围海同时又使部分天然泄洪出口受阻，使更多的地表水下渗到地下，造成局部地区的地下水位上升。近年来，广州、深圳等地不少楼房基础受地下水浸泡，地下室进水、楼房开裂，都与地下水位上升有关。

    曹大正所在的单位平时也承揽国内部分地区的填海项目，作为一名对海洋有深入研究的工程师，他“越填胆子越小，忧虑也越来越重”。他表示，在目前土地资源紧张、征地成本高的情况下，“向大海要地”无疑是各地加快经济发展的有效手段。但同时，近年来我国沿海地区的赤潮发生频率提高，范围也在不断扩大，部分海湾围海造陆后淤积严重，危及邻近港口的正常运营。

    多措并举遏制“填海造陆风”

    我国是个海洋大国，管理海域约300万平方公里，其中内水及领海38万平方公里。党和国家历来十分重视海洋经济的发展和海域资源的管理。2006年，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上指出，在做好陆地规划的同时，要增强海洋意识，做好海洋规划，完善体制机制。

    邢克智告诉记者，近年来，荷兰、日本、美国等具有围海造陆传统的国家，已经先后出现了海岸侵蚀、土地盐化、物种减少等问题。有的国家开始采取透空式的海上大型浮式建筑物取代围海，有的国家甚至已不允许围海，并开始将围海造田的土地恢复成原来的湿地面貌，以挽救急剧减少的动植物，探索与水共存的新路。

    专家们认为，有关部门应借鉴国外的经验和教训，本着科学、合理、有序开发利用海岸和自然资源的原则，从三方面对围海造陆进行统筹考虑，绝不能放任自流、盲目围垦，忽略对海洋及陆地环境的保护，以牺牲后代人的利益换取眼前的经济繁荣。

    一是做好围海造陆的前期规划。各沿海地区应对围海造陆建设的可行性、安全性、经济效益及产生的深远影响进行广泛全面的研究，为规划提供科技支撑，保证规划的超前性和科学性。研究内容包括海岸线演变及泥沙运动规律，风暴潮、洪水灾害评价，生态环境影响等。

    二是借鉴国内外意见和建议，争取造陆工程的最大综合效益。应借鉴国外的经验教训，寻求最科学合理的方案，综合考虑雨水资源利用、排沥河网、生态保护等统一规划和建设，使滩涂有序开发，做到海岸带可持续安全发展。

    三是修改现行法律，严格把关用海项目的申请和审批环节。2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》中部分条款应进一步细化，如在“单位和个人申请使用海域应当提交的书面材料”部分，应增加“跨省市、半封闭海湾围海、填海项目用海，需进行区域海域使用论证”一款；在“应当报国务院审批的用海项目”部分，应增加“跨省界、半封闭海湾围海、填海项目用海”一款，以此来严格规范各地区的填海、围海等改变海域自然属性的用海活动，打破行政区划对于工程项目的管理局限。（记者　孙洪磊）